关于认真抓好建设领域今冬明春安全生产工作的紧急通知
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关于认真抓好建设领域今冬明春安全生产工作的紧急通知
建设部办公厅
关于认真抓好建设领域今冬明春安全生产工作的紧急通知
建办质电[2005]95号
各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团：
近期，我国一些地方的影响供水安全的突发事件增多，三季度建筑安全重大事故也呈高发趋势。为切实做好建设领域今冬明春，特别是“两节”和“两会”期间的安全生产、城市综合防灾和应急管理工作，现通知如下：
一、进一步提高对安全生产、城市综合防灾和应急管理工作重要性的认识
建设领域安全生产、城市综合防灾和应急管理工作与广大人民群众的生活息息相关，任务艰巨。各地建设行政主管部门要充分认识建设领域安全生产工作的重要性，坚持“安全第一、预防为主”的方针，认真贯彻《国务院关于认真抓好今冬明春安全生产工作的紧急通知》（国办发明电[2005]32号）要求，加强领导，强化管理，明确职责，逐级落实安全责任。
二、切实保障城镇供水安全
各地建设主管部门要认真贯彻执行《关于进一步加强城镇供水供气安全工作的紧急通知》（建城电[2005]89号）精神，明确工作职责，切实加强对水源水质的监测，不但要在原水、制水和输配水各个环节强化管理，还要特别注重各类化工企业和各类危险化学品泄漏造成的水污染对城市供水安全的影响，制定应急预案，完善应对措施，确保人民群众喝上清洁水、放心水。
三、加大城镇燃气安全管理力度
各地要认真按照建设部、国家安全生产监管总局《关于加强城镇燃气安全管理工作的通知》（建城[2004]105号）和建设部、公安部《关于加强城镇燃气用户安全工作的通知》（建城[2004]220号）以及《关于进一步加强城镇供水供气安全工作的紧急通知》（建城电[2005]89号）要求，开展燃气安全检查，重点排查各类事故隐患，并采取有效措施消除隐患，防止重、特大燃气安全事故的发生。
四、认真制定城市公交安全运营措施
城市公交系统要提前做好迎接“两节”、特别是春运的各项准备工作，密切关注雨、雪等天气变化，制订科学周密的安全运营工作方案，确保春运安全有序。要重点检查公交车辆和地铁车辆安全性能是否完好，场站的安全设施是否完善。城市轨道交通系统要继续贯彻执行九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》（建质[2003]177号），按照《建设部关于北京等10城市轨道交通安全督查情况通报》（建办质[2005]80号）中提出的要求，继续做好城市轨道交通安全管理工作，特别要认真检查供电、信号、通风、消防、疏散、报警等系统，确保安全运营。
五、继续强化施工安全监管
各地建设主管部门要严格实施建筑施工安全生产许可制度，进一步强化监理的安全责任，大力推行安全质量标准化活动。要加强监督管理，督促各施工企业和各施工现场制定、完善冬季施工安全措施，并将其落到实处。江苏、广东和成都、广州等被约谈地区和城市，北京、天津和西安、长沙、昆明、兰州等发生过重大建筑事故的城市，要从体制、机制上深刻反思本地区建筑安全管理工作，认真分析事故发生的深层次原因，举一反三，切实采取有效措施，加大对违法行为处罚力度，促进本地区建筑安全生产形势根本好转。
六、全面检查老旧房屋和重点建筑
房屋管理部门要重点排查各类危房，对住宅和危险房屋在使用过程中存在的安全隐患要采取有效治理措施。同时督促房屋产权人、使用人和物业管理单位及时清扫大跨度轻型屋盖积雪，防止发生垮塌事件。
七、加强建设领域城市防灾工作
各地建设主管部门要把城市建设综合防灾工作作为建设领域“十一五”规划的重要内容，确立与城市可持续发展相适应的综合防灾大安全观，树立法制、体制、机制相结合的城市综合防灾常态建设理念。要按照工作分工，明确管理职责，加强城市综合防灾能力建设，并根据本地区的灾害特点制定防灾对策。要稳妥地开展各种防灾宣传，提高全民的防灾意识。一旦发生灾害，要积极应对，采取有效措施，努力将灾害损失减小到最低程度。
八、全面落实各项应急预案，提高应急管理水平
一是要健全应急管理机构、明确职责，细化各类应急预案，明晰应急响应和工作程序，职责到人，特别是加强紧急状态下与有关部门的协调联系，落实保障措施。二是要加大培训力度，组织应急演练，在演练中查找不足，完善对策。三是建立专家咨询队伍，依靠科学技术，提高应急处置能力。四是建立值班和事故上报制度，保持信息畅通，做到及时发现、及时报告、及时处置。
各地建设主管部门要按照本通知的要求，团结奋战、通力合作，切实提高建设领域安全生产、城市综合防灾和应急管理水平，保证人民群众度过一个欢乐祥和的元旦和春节。
建设部办公厅
二○○五年十二月八日
检察机关提起公益诉讼之研究
长春铁路运输法院 韩艳春
一、检察机关提起公益诉讼的概念
所谓检察机关提起公益诉讼，是指检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件，向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任的活动。司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试，取得了明显的效果。但是由于目前我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界仍有很大争议。笔者认为应完善我国民事行政立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定，以增强操作性。
二、 公益诉讼制度在西方的产生和发展
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼（actiones publicae populars）的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。例如《大法官法》中关于私犯的规定中有“堆置，悬挂物件的责任（depositis suspensis）”，大法官为了维护通行的安全，规定只要有人在房屋堆置或悬挂物件，即使尚未造成损害，任何市民都有权告发，称堆置、悬挂物件诉（actio de ve suspensis），法官可以据此直接追究房屋所有人和管理人的责任。
到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中多规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。如法国1806年的《民事诉讼法》规定：检察官可以介入“关于国之安宁之诉；关于官府之诉；关于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人因不公遣赠之诉讼”等涉及国家和社会公共利益的民事案件，1976年在新民事诉讼法中规定检察机关可以以主当事人和联合当事人的身份参与民事诉讼。与民事诉讼法相适应，法国民法典从实体法的角度规定了检察机关提起公益诉讼的范围：（1）有关个人法律地位的诉讼；（2）有关法庭的诉讼；（3）其他与作为公职官员的检察官职权有关的特定诉讼；（4）与个人身份有关的案件，包括亲权、离婚、夫妇分居、监护等；（5）涉及慈善、遗产的诉讼；（6）涉及未成年人和法律上无行为能力人的诉讼；（7）获得推定死亡声明的诉讼等等共有十三类案件。上述法国法中关于检察机关提起公益诉讼的规定，后来纷纷为众多大陆法系国家（德国、日本等）所仿效。
在英美法系，公益诉讼制度有两种模式。一是由检察官代表国家提起民事行政诉讼，如美国联邦检察官在涉及联邦利益的7种民事案件中，有权提起和参加诉讼，包括对所有因违反反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。在诉讼中，检察官可以作原告，也可以作被告，对判决不服的可以上诉。美国地方检察官在这方面的职能则有日益扩大的趋势。每4名地方检察官中就有3名负有代表地方政府进行民事诉讼的责任。 英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止违法行为，代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，甚至在检察长和皇家检察官认为有必要时，可以随时终止那些私人和公共部门如海关、税务等部门起诉的案件，接办私讼案件。 另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。这在美国比较典型，主要有三种形式：相关人诉讼，职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长（或国家或州）的名义起诉；职务履行令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员不履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起禁止公共资金违法支出的诉讼。
三、检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性
1、检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。
实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程 及裁判的结果进行监督。”
监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。从而为各类市场经济主体合法权益的保护提供一个新法律手段、一条新的法律渠道。有利于维护不同所有制，不同地区的各种市场主体平等的法律地位及权利。同时可以促进依法行政，在公民和国家行政机关之间建立公正、合理、合法的行政法律关系，最终达到维护司法公正的目的。
2、检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。
国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
3、检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。
国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的的，给予刑事处罚（或行政处罚，但这并非诉权的内容），这是公法领域的诉权；二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。
4、检察机关提起公益诉讼是可行的。
国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能；由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。
四、我国公益诉讼制度的立法构建
无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，对涉及国家和社会公共利益的损害都建立了相应的诉讼机制。我国建国初期就存在过公益诉讼制度。到了今天，经济的发展和社会的变革又一次把建立公益诉讼制度提上了日程。因此，立法机关应予以重视，并尽快建立具有中国特色的公益诉讼制度。具体来讲，可以从以下几方面来着手进行：
（一）确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式
与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关——人民代表大会，政府和人民检察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。” 从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。” 其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。《人民检察院组织法》第九条规定：人民检察院依照法律独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关权力的行使不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，使其不会因部门利益而损害国家利益和社会公共利益，其独立行使检察权又可以使其避免非法的行政干预或其他干预，在出现公益诉讼事由时，能够忠实地维护国家利益和社会公共利益。再次，从检察机关的职权来看，主要有三个方面：刑事检察权的行使，民事审判监督权的行使和行政审判监督权的行使。其监督的范围包括宪法、法律和法规。对法律规范的熟悉和丰富的适法经验，使其更能有效地运用法律进行公益诉讼。
检察机关自身的特点使其成为最适合的公益诉讼的公诉制度的主体，我国建国初期已有公益诉讼的尝试，加上近几年来不少地方检察机关进行的大量的探索，使我国建立公益诉讼制度的时机已经成熟，结合我国国情，我国应建立以检察机关提起诉讼为主，私人组织或个人提起诉讼为辅的公益诉讼制度。
（二）公益诉讼的范围
尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。另外，检察机关提起公益诉讼还涉及到干预当事人处分及检察机关与案件无直接利害关系等问题需谨慎处理。当然我们不能因为谨慎而缩手缩脚，置国家利益与社会公共利益于不顾，我们应当在把握民事行政诉讼规律中，在充分理解保护公益原则、监督原则、当事人诉讼权利平等原则基础上大胆创新，努力探索检察机关代表国家提起公益诉讼的新路子。在这一点上，有的学者作了很好的阐述：第一、坚持分则规定的监督方式，在实践中进一步完善它；第二，总结实践经验，创造新的监督方式，使之与抗诉方式相互配合，完成检察监督方式体系的构造，更有力地发挥民事行政检察监督的职能作用。
（三）在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行
当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。
目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。
因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施；检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。
广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法
广东省人民政府
印发广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法的通知
粤府〔２００２〕３8号
各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：
现将《广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法》印发给你们，请按照执行。
广东省人民政府
二○○二年五月三十日
广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法
第一章 总 则
第一条 为充分发挥失业保险促进就业的作用，保障失业人员的利益，根据国务院《失业保险条例》和《广东省职业介绍管理条例》等有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 在领取失业保险金期间的失业人员，享受免费职业介绍服务和参加一期减免费的职业培训。所发生费用，从失业保险基金中统筹安排对有关职业介绍机构和职业培训机构进行适当的职业介绍和职业培训补贴。
第三条 职业介绍和职业培训补贴列入失业保险基金预算，按照失业人员的职业介绍和职业培训的实际发生额和规定的补贴标准，从基金中直接列支。所需补贴经费不能按比例预先从失业保险基金提取，不得在失业保险基金外设立专项资金。每年补贴所列支总金额，应根据实际需要，按不超过上年度征缴失业保险基金总额的一定比例实行控制，最高比例不得超过８％，如实际发生额确需超过控制比例，必须报省劳动保障行政部门、省财政部门审批。
第二章 职业介绍补贴
第四条 失业人员凭领取失业保险金的有关证明，可以到当地劳动保障行政部门设立的公益性职业介绍机构或经劳动保障行政部门批准设立的经营性职业介绍机构（以下统称“职业介绍机构”）申请享受免费的职业指导和职业介绍服务。职业介绍机构应为其提供免费服务，不得推辞。
第五条 职业介绍机构为失业人员免费介绍职业，经劳动保障行政部门核实介绍成功的，给予适当补贴。
第六条 职业介绍补贴的标准由地级以上市劳动保障行政部门会同级财政、物价部门制定；补贴标准可以根据失业人员与用人单位签订劳动合同期限的长短划分档次。公益性职业介绍机构的补贴标准，可根据财政拨款情况适当降低，但每成功介绍一名失业人员就业的补贴标准应不低于当地上年度职工月平均工资的２０％。
第三章 职业培训补贴
第七条 失业人员在领取失业保险金期间，可自主选择培训项目，在当地劳动保障行政部门核准的职业培训机构（以下简称“定点培训机构”）参加一期减免费的职业培训，培训期最长不超过６个月。
第八条 定点培训机构为失业人员提供减免费职业培训的，按照物价部门核定的当地同类培训项目的市场平均培训价格的标准，由劳动保障行政部门、财政部门根据当地失业保险的实际确定一定比例进行补贴。具体补贴办法：凡由劳动保障行政部门认定为再就业困难的失业人员（以下简称“特困失业人员”），培训费用１００％补贴；非特困失业人员，经考核合格的按培训费用８０％的标准补贴，考核不合格的按培训费用５０％的标准补贴，其余部分由本人自付。原则上，每项每期培训补贴额不超过所在地上年度职工月平均工资水平；对劳动力市场紧缺工种的培训补贴，可适当提高，但不得超过所在地上年度职工月平均工资的１３０％。
第九条 失业人员凭领取失业保险金的有关证明，到定点培训机构报名参加培训，本人先预付５０％培训费（特困失业人员不需预付），其余由培训机构先予垫付。培训结束，经考核合格的，由定点培训机构退还本人超过培训费用２０％部分的预交款；考核不合格的，本人预付费用不予退还。
第四章 补贴的申领和拨付程序
第十条 各级社会保险经办机构，在编制失业保险基金支出预算时，根据当地失业人员再就业工作的实际需要，按不超过上年度征缴失业保险费总额８％的资金额，提出年度用于支付职业介绍和职业培训补贴的资金计划，经同级劳动保障行政部门复核、同级财政部门审核，报同级政府批准执行。
第十一条 职业介绍和职业培训补贴，根据职业介绍和职业培训的实际效果和有关凭证，由职业介绍机构、具体负责培训的管理机构向同级劳动保障行政部门（或社会保险经办机构）提出用款申请，经劳动保障行政部门、财政部门审核后，由财政部门从失业保险基金财政专户直接拨给职业介绍和职业培训机构。具体操作办法，由省劳动保障行政部门会同省财政部门制订。
第五章 监督和检查
第十二条 失业保险基金用于失业人员的职业介绍和职业培训补贴的资金，必须专款专用，严格按照规定程序拨付，任何单位或个人不得挤占挪用。对资金申报、使用过程中，有弄虚作假、克扣、截留、挪用等行为的单位和个人，应按照有关法律法规给予处罚，构成犯罪的要依法追究法律责任。
第十三条 对提供虚假资料，骗取职业介绍、职业培训补贴或拒绝为失业人员提供职业介绍、职业培训服务的单位，由劳动保障行政部门责令其改正，追回全部非法所得，情节严重的，取消其定点培训和职业介绍机构的资格，并追究当事人及领导的责任；对触犯刑律的，交由司法机关依法处理。
第六章 附 则
第十四条 各市可根据当地具体情况制定实施意见。
第十五条 本办法由省劳动保障行政部门、省财政部门负责解释。
第十六条 本办法自发布之日起执行。
