加强基层法院信息化建设的几点思考/于泽昕

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当前我县涉农职务犯罪的特点、成因及预防对策

魏京宁 康新标


农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，是全党工作的重中之重。据统计，2006年至2009年3月，我院反贪部门共立查涉农职务犯罪案件19件19人，占立案总数的52.8％，全部都是5万元以上大案，为国家和集体换回经济损失470万多元。为此，分析涉农职务犯罪的特点，掌握其发案规律，努力做好涉农经济型职务犯罪的预防工作，对维护社会和谐稳定，促进社会主义新农村建设具有重大的深远意义。本文试根据我院近三年来查办的涉农经济型职务犯罪案件的共性特点、成因加以分析，并对防治对策进行探讨，以期抛砖引玉。

一、涉农经济型职务犯罪的主要特点

1、犯罪主体单位或部门“一把手”居多，权钱交易突出。所查办的19件案件19人中，“一把手”有13人，占68.4%，其中“一把手”受贿案件有9件，占47.3%。这些“一把手”对单位的大小事情均有决定权，给其创造了直接利用职权作案的便利条件，权钱交易突出。
2、犯罪涉及领域多元化。案件涉及部门广，涉及农、林、水、电、国土、安全生产监管等多个部门，其中基础设施、水利设施建设、土地征收、移民、林业、矿产资源开发为多发领域。
3、犯罪种类受贿案件占较大比例，犯罪手段单一。19件案件中，受贿案件13件，占68.4%，贪污案件6件。作案手段相对简单，受贿的方式主要是直接收受包工头或相关人员的钱财，贪污的方式是单一的弄虚作假进行虚报。
4、窝案、串案多。19件案件中，窝案串案有15件，占78.9%。其中查处一案牵出来的人员多达4人。
5、社会危害性大。这些案件最直接地损害了广大人民群众的切身利益，人民群众反映强烈，有的甚至引起群体上访、越级上访、多头上访，严重影响基层干群关系和社会稳定，一定程度上阻碍了农村经济的发展。

二、涉农经济型职务犯罪的原因剖析

　　“舟必漏而后入水，土必湿而后生苔”。导致涉农职务犯罪的原因是多方面的，既有个人方面的原因，也有社会方面的原因，具体说来，主要有以下几个方面：
1、疏于教育，宗旨不强。通过对案件的综合分析，我们发现这些涉案人员犯罪的最根本原因，就是政治理论、法律法规学习不够，宗旨意识不强。这些人虽有教育，但未持之以恒，学习也常常停留在形式上，不注重联系实际，忽视党性教育、理想信念教育，加上个人的自律意识又不强，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，以及侥幸心理、从众心理等心理因素作祟，导致方向迷失，宗旨淡忘，在关键时刻不能把握自己，把人民赋予的权力当做捞取钱财的资本、牟取私利的工具，于是采取贪污、受贿等犯罪手段去攫取国家和集体财产，最终走上了犯罪道路。
2、点多面广，合力难成。涉农的单位、部门、环节点多面广，几乎涉及各行各业。在农村道路交通建设、农田水利建设等农村基础设施建设过程；在涉及“三农”各项支农惠农资金分配、管理、发放等过程；在天然林保护、环境污染治理等工程项目实施过程；在农村医疗、基础教育等农村公共服务事业过程；在农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发过程；在土地和林权制度改革、社会保障改革等各项农村改革过程，在镇、村政权选举过程，以及涉及抢险、救灾、移民等款物的管理、使用等等过程，无一不可能发生涉农职务犯罪案件。然而，有些涉农职能单位、部门对涉农职务犯罪预防工作的重要性和紧迫性认识不够，对开展涉农职务犯罪预防工作不够主动、不够深入、不够全面，特别是在新形势下如何加强对涉农职能部门的重点环节、重点人员的预防职务犯罪工作，想的办法不多，难于形成预防的整体合力，导致涉农案件多发。
3、财规不全，执行乏力。社会主义新农村建设是一项宏大的系统工程，涉及众多行业和领域。近年来，中央和地方各级出台的政策措施多，投入的建设资金和支农惠农资金巨大，但相应的财务正规化管理却未能及时跟上，或者有了较完善的财务制度，但执行制度不力。要么财会人员不坚持原则，要么财务检查走过场，流于形式，使一些人有机可乘，假票据入账、审批手续随意、“专用专款”现象还时有发生。尤其村一级，近年来虽然实行了“村帐镇管”，但有关人员对账目审查仅局限于月度、季度或年终象征性对账，评估审计走马观花，不严格审核收据发票的来源与款项的去向，或者发现问题也不及时纠正。导致下级弄虚作假，蒙混过关，造成国家或集体重大经济损失。
4、权力集中，监管失控。从查处的涉案单位看，无一例外均在监督管理上存在问题。现阶段实行的“一把手”负责、“一把手”抓，极容易使领导干部的权力绝对化、个人化，产生权力的异化和错位。权力的过分集中，加上对政务、财务公开的内容有限，缺乏透明度，群众监督、舆论监督难以落实。这种上级无法监督，平级不敢监督，下级监督不了的不正常现象为涉农职务犯罪提供了条件。尤其基层组织，监管制度不够健全，即使制定了制度，写在纸上、挂在墙上，就是难以落实在具体工作上，形同虚设，监督不够严肃，运作不够规范。于是一些人便容易钻空子，为了以权谋私，往往对一些重大事项规避集体领导的决策和民主管理监督手段，实行独断专权，搞暗箱操作。比如相关部门对诸如征地、移民等款项的监管不力，或上下沆瀣一气，导致弄虚作假虚报征地面积或者移民户骗取上级拨款，从中贪污。

三、预防涉农经济型职务犯罪的设想

预防涉农职务犯罪是一项民心工程、政德工程，各级各部门要进一步建立和完善预防涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪，为新农村的社会稳定和经济建设服务。
1、关口前移，教育预防。要创新形式，把教育、宣传贯穿于预防工作的全过程。一要加强教育。开展经常性、多样性的教育活动，加强对广大党员干部的思想道德教育、作风纪律教育、党纪国法教育和警示教育，提高其拒腐防变的免疫力。二要注重宣传。利用检察机关办案的优势，广泛宣传涉农职务犯罪的危害性和查办涉农职务犯罪所取得的成绩，造成声势，形成威慑效应，增强广大干群的举报意识和积极性，形成全社会惩防涉农职务犯罪的合力。
2、健全机制，源头预防。各单位要结合实际，进一步加强业务管理制度化、规范化建设，健全资金、财务、人事和检查等各项业务管理制度，健全运作规范、制约有效的权力运行机制，严格依法行政，防止权力滥用。检察机关要充分发挥“案前、案中、案后”专职预防的主导作用和检察建议的作用，结合办案，注意发现问题，及时向有关单位发出有针对性的检察建议，帮助建章立制，堵塞管理漏洞。要认真总结涉农职务犯罪的特点和规律，深入剖析原因，推动建立和完善防治涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪。
3、内外联动，监督预防。要坚持程序监督，强化程序意识，严格按照程序办事，严格按照程序行使权力；要坚持民主监督，尽最大可能保证群众参与的广泛性，并赋予群众监督意志的权威和效力；要坚持公开监督，加强政务公开、村务公开和财务公开，把政务、村务和财务置于“阳光”下；要坚持舆论监督，大力支持和引导新闻媒体对涉农职务犯罪进行舆论监督，把一些不正常的行为曝光，引起社会广泛关注。各单位、各部门要各司其职、各尽其责，要建立健全沟通协调机制，理顺工作关系，加强信息通报、线索移送、案件协查和工作联系等，内外联动，让涉农职务犯罪无处藏身。
4、惩防并举，以打促防。要发挥检察机关的职能优势，加大对涉农职务犯罪的惩防力度。充分发挥社会化大预防网络的作用，在进一步完善镇级预防网络的前提下，把社会化大预防网络延伸到村，使镇、村干部不断树立为民、务实、清廉的意识。要找准涉农职务犯罪易发多发部位，突出重点，深入查办涉农职务犯罪案件，尤其对那些群众反映强烈，损害人民利益，影响大、震动大的涉农案件要坚决依法查处，决不姑息，通过查办案件，警示教育干部，震慑犯罪，促进涉农职务犯罪预防工作深入发展，切实保障社会主义新农村建设。


《合同法》与情事变更

张照东 郭小东


【内容摘要】 本文对统一合同法制定过程中的各种情事变更条款进行分析，评价其长短得失，探讨了情事变更制度未被新《合同法》所采纳的原因，分析了《合同法》施行后情事变更问题的处理方案，展望了情事变更立法的前景。
【关键词】 情事变更 合同法
【作者简介】 张照东，郭小东，福建厦门大道之行律师事务所律师。地址：福建厦门湖滨北路振兴大厦六楼，邮编：361012，电子邮箱：falv@8848.net。

一、合同法统一化进程
在1999年之前，中国的合同法律制度存在的严重问题是：三个合同法各自规范不同的关系和领域，相互之间存在不一致和不协调，且法律规定过分原则，可操作性不够，社会生活中还有许多合同缺乏法律规定。因此，自1992年中国政府确定以建立社会主义市场经济体制为改革的目标以来，在现行民法通则和三个合同法的基础上，制定一部统一的、较为完备的、现代化的合同法，就成为建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1
自从全国人大常委会法工委委托部分学者2提出《中国合同法立法方案》后，前后一共出台了五个草案：1995年1月统一合同法建议草案(第一稿)、1995年10月统一合同法草案试拟稿(第二稿)、1996年6月统一合同法草案试拟稿(第三稿)、1997年5月统一合同法草案征求专家意见稿(第四稿)、1998年9月统一合同法草案征求全民意见稿（第五稿）。在此基础上，九届人大二次会议于1999年3月15日正式通过了《中华人民共和国合同法》，同日公布并于同年10月1日起施行。
二、统一合同法草案之情事变更条款评析
1、统一合同法第三稿第55条评析
在统一合同法起草过程中，建议草案并未规定情事变更制度。考虑到上审判实践已有适用情事变更制度的案件，因此认为有必要对此予以确认并加以规定，这就是第三稿第四章第55条：“合同生效后，因当事人以外的原因发生情事变更，致使履行合同将对一方当事人显失公平的，该当事人可以要求另一方就合同的内容重新协商，协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁委员会变更或者解除合同。”本条立法存在的缺陷在于：
（1）将情事变更发生的时间界定为“合同生效后”，这就在适用期间上存在一个漏洞：如果情事变更是发生在合同有效成立后、生效前，并且对合同的履行产生重大的影响，此时能否主张情事变更制度的适用呢?如果可以，显然与“合同生效后”的起始时间相矛盾；如果不能，在这种情况下如何对受情事变更不利影响的当事人予以救济?
（2）以“当事人以外的原因”来概括情事变更的本质不够严密。当事人以外的原因，不仅是指情事变更，还包括不可抗力和意外事件等。另一方面，在情事变更对合同的影响程度上又未作规定。这就难以区分情事变更制度与相关概念的区别，在司法实践中导致情事变更制度的滥用。
（3）以“显失公平”表述情事变更对合同履行造成的不公平后果，容易与可撤销民事法律行为中的显失公平制度相混淆，不如“双方利益关系的严重失衡”或“双方均衡的根本改变”来得恰当。
2、统一合同法第四稿第52条评析
征求专家意见稿对此作了改动，这就是第四稿第四章第52条：“除不可抗力外，因当事人不能预见、不能避免的客观情事发生重大变化，致使履行合同将对一方当事人显失公平的，该当事人可以请求人民法院或者仲裁委员会变更或解除合同。”
与第三稿相比，本条立法的成功之处在于：
（1）明确区分了不可抗力和情事变更。
（2）以“因当事人不能预见、不能避免的客观情事”取代“因当事人以外的原因”，进一步明确揭示了情事变更的本质特征，而且以“发生重大变化”取代“发生情事变更”，明确要求该事件对合同履行影响的严重程度，有利于科学认定情事变更情形，严格掌握情事变更制度的适用。
（3）增加关于重新协商的规定，体现了合同法鼓励交易的基本原则，也体现了当事人意思自治的私法精神。这一规定显然是参考《国际商事合同通则》(Principles of International Commercial Contracts，简称PICC)第6.2.3条关于再交涉义务的规定，是中国合同法尊重国际条约和惯例的表现，有利于与国际市场接轨。
（4）明确规定当事人的权利性质为请求权而非形成权，即受情事变更不利影响的当事人变更或解除合同的要求须经对方同意或经法院仲裁机构裁决方可实现，有利于防止当事人权利的滥用。
本条立法的不足之处是：
（1）与第三稿一样的“显失公平”问题。
（2）取消了“合同生效后”的规定，但又未对其重新进行界定，回避了情事变更发生的起始时间问题，不利于对情事变更制度适用期间的认定。
（3）增加了再交涉的规定，但未规定违反这一义务的法律后果，不利于敦促双方善意履行该项义务。
3、统一合同法第五稿第77条评析
在征求专家意见的基础之上，征求全民意见稿对此又作了修改，这就是第五稿第四章第77条：“由于国家经济政策、社会经济等客观情势发生巨大变化，致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害，而且这种变化是当事人在订立合同时不能预见而且不能克服的，该当事人可以要求对方就合同的内容重新协商；协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”
与第四稿相比，本条立法的成功之处在于：
（1）虽未采取“除不可抗力外”之类的措辞，但“致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害”同样足以将情事变更和不可抗力区别开来，因为导致不可抗力的履行不能被排除在这一表述之外。
（2）不再采用“显失公平”的提法，避免与可撤销民事法律行为中的显失公平制度相混淆。
（3）“致使履行合同将对一方当事人没有意义”超出了大陆法系情事变更制度中的履行艰难的范畴，与合同目的落空的含义相近，显然是参考英美法系合同挫折主义中的目的落空，这是中国合同法借鉴和吸收两大法系成功立法的表现。
本条立法的不足之处是：
（1）国家经济政策的变化是否会引起情事变更值得探讨。一般而言，政策只是指引行为方向而未规定具体行为规则，也不象法律法规那样明确规定相应的责任，难以对当事人产生直接影响，不会直接引起情事变更。当然，为贯彻落实国家经济政策，政府发布行政命令或颁布法规规章有可能出现情事变更问题，但此时情况已经有所不同，与其说是政策的变化引起了情事变更，不如说是政府干预或法律变动引起了情事变更。
（2）“巨大变化”用语不够准确。客观情事的变化在什么情况下会导致合同的情事变更，取决于这种变化对合同的影响程度，必须是对合同产生了根本性影响才足以构成合同法上的情事变更。“巨大变化”只是一般用语，不足以表明客观情事的变化对合同产生的重大影响，建议以“根本变化”取代之。因为是否为根本性变化，必须结合案件具体情况来判断，只有这种变化造成了当事人根据合同不必承担的重大损害，才称得上是根本性的，而客观情事巨大变化有时尚不能产生这种影响。因此，“根本性变化”的程度比“巨大变化”来得高，更能体现对情事变更制度从严掌握、谨慎适用的要求。
（3）“致使合同将对一方当事人……造成重大损害”应该是指传统意义上的情事变更情形，即若维持合同原有效力将导致双方当事人利益关系的严重失衡（或双方均衡的根本改变），这是本来意义上的履行艰难，但草案的上述规定却未能充分体现出因履行艰难导致情事变更的本质特征，建议以“致使合同的履行将变得艰难或不必要”取代之。
（4）与第四稿一样回避了情事变更发生的起始时间问题，不利于对情事变更制度适用期间的认定，建议增加规定：“在合同有效成立后、履行完毕前”。
（5）与第四稿一样未规定违反再交涉义务的法律后果，不利于敦促双方善意履行该项义务，《欧洲合同法原则》(Principles of European Contract Law，简称PECL)第6.111条关于情事变更的法律后果中规定：“……（3）两当事人在合理的期间内未能达成合意的场合下，法院可以作如下处置：……C、法院无论在何种场合下，均可对因一方当事人不诚实地拒绝交涉或退出交涉而使对方蒙受的损失，认定损害赔偿。”这一规定，值得我国借鉴。

三、情事变更制度未被新《合同法》采纳的原因
1999年3月15日，九届人大二次会议正式通过了《中华人民共和国合同法》。根据全国人大法律委员会《关于合同法草案审议结果的报告》：“……三、关于情势变更制度。这是一个很复杂的问题，在合同法起草过程中，就有不同意见。这次大会审议，不少代表提出，根据现有的经验，对情势变更难以作出科学的界定，而且和商业风险的界限也难以划清，执行时更难以操作，实际上只有在非常特殊的情况下才能适用情势变更制度，现在在合同法中作出规定条件尚不成熟。法律委员会经过反复研究，建议对此不作规定。……”3因此，统一合同法没有对情事变更制度作出规定。
从审议报告来分析，情事变更制度之所以未被立法所采纳，主要是基于我国现实生活中的经济状况和司法环境的顾虑：由于现实生活中存在着种种难以预测的市场因素的变动，经济上的商业风险无处不在，它往往与合同履行过程中的情事变更交织在一起，而二者的区别仅在于量和质的界限，这就使得正常的商业风险与情事变更的关系难以划清。另一方面，由于不可抗力的客观表现在一定程度上与情事变更以同样的事实原因出现，某一事件既可能引起不可抗力，也可能构成情事变更，二者的区别取决于其对合同履行的影响程度，这种重叠性使得不可抗力与情事变更的关系也难以划清，这就产生了如何科学界定情事变更的问题。由此，又会引发人们的另一种担心，即担心不轨法官在断案时利用情事变更制度任意解释法律，使这一制度实施起来负效应大于正效应。
四、错位的“合同目的落空”
我国新《合同法》（1999年）第94条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；……”合同目的落空原本是英美法系中的一个概念，是合同挫折的情形之一。在大陆法系中，与英美法系合同挫折主义相对应的概念是情事变更制度。因此，要深入分析《合同法》的该项规定，首先要追溯合同目的落空的来源和含义，其次要摆正合同挫折主义与情事变更制度的关系，还要划定不可抗力与情事变更的界限，才能正确地评析这一立法得失。
1、合同目的落空与合同挫折
合同目的落空(Frustration of Purpose)是指合同当事人订立合同的目的在履行过程中消灭了，履行合同成了多余的事。英国法院在1903年的克雷尔诉亨利案(Krell V. Henry)，最早确立了目的落空导致合同受挫理论。英国法院在一系列的加冕典礼案中认为，观看加冕典礼是当事人租赁房屋的目的，这构成了合同存在的基础。在典礼因意外被取消，尽管履行房屋租赁合同并非不可能，只是当事人订立合同的目的已经落空了，再要求其履行已变得没有意义，因此可以认定合同遭受挫折了。英国的目的落空理论虽然没有被美国《统一商法典》（Uniform Commercial Code,U.C.C.）所采纳，却得到两次《合同法重述》的认可，4也为美国法院广泛地接受。
合同目的落空理论的核心是订立合同的主要目的(principal purpose)实质性地落空了(substantially frustrated)，因此探明双方当事人订立合同的真正目的就显得意义重大了。一般情况下，合同当事人并不关心对方订立合同的目的何在，所以若非双方在合同中写明缔约目的，或一方对对方所说的缔约目的没有异议，或主张目的落空者能就此提出证明，或者合同本身的有关情况足以表明该目的的存在，以目的落空主张合同受挫的请求是难以获得法院支持的。