中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定
中共中央 国务院
中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定
中共中央、国务院
人人享有卫生保健，全民族健康素质的不断提高，是社会主义现代化建设的重要目标，是人民生活质量改善的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，是经济和社会可持续发展的重要保障。全党、全社会都要高度重视卫生事业，保护和增进人民健康。
建国以来，特别是改革开放以来，我国卫生事业有了很大发展，取得了举世瞩目的成就。卫生队伍已具规模，卫生服务体系基本形成，卫生科技水平迅速提高。医药生产供给能力显著改善，中医药事业得到继承发扬。卫生改革取得成效并逐步深化，法制建设不断加强。爱国卫生运动深
入开展，部分严重危害人民健康的疾病已得到控制或基本消灭。人民健康水平显著提高，平均期望寿命由建国前的35岁提高到70岁，婴儿死亡率由200‰下降为31．4‰。四十多年来，卫生工作对于促进我国社会主义现代化建设事业的发展发挥了重要作用，广大卫生人员为保护和
增进人民健康做出了重大的贡献。同时应该看到，当前卫生事业的发展与经济建设和社会进步的要求还不相适应，地区间卫生发展不平衡，农村卫生、预防保健工作薄弱，医疗保障制度不健全，卫生投入不足，资源配置不够合理，存在医药费用过快上涨的现象，卫生服务质量和服务态度同
人民群众的要求还有差距，卫生工作尚未得到全社会的充分重视。各级党委和政府对卫生工作的领导需要进一步加强，卫生改革亟待深化。
今后15年，卫生工作任务繁重。随着经济发展、科技进步以及人民生活水平的提高，人民群众对改善卫生服务和提高生活质量将有更多更高的要求。工业化、城市化、人口老龄化进程加快，与生态环境、生活方式相关的卫生问题日益加重，慢性非传染性疾病患病率上升。一些传染病
、地方病仍危害着人民健康，有些新的传染病对人民健康构成重大威胁。这一切要求我国卫生事业有一个大的发展与提高。
从现在到2010年是建设有中国特色社会主义事业承前启后、继往开来的重要时期。为了贯彻党的十四届五中全会、六中全会精神，落实《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的卫生工作任务，保证跨世纪宏伟目标的顺利实现，中共中
央、国务院特作如下决定。
一、卫生工作的奋斗目标和指导思想
（1）卫生工作的奋斗目标是：以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，坚持党的基本路线和基本方针，不断深化卫生改革，到2000年，初步建立起具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系，基本实现人人享有初级
卫生保健，国民健康水平进一步提高。到2010年，在全国建立起适应社会主义市场经济体制和人民健康需求的、比较完善的卫生体系，国民健康的主要指标在经济较发达地区达到或接近世界中等发达国家的平均水平，在欠发达地区达到发展中国家的先进水平。
（2）新时期卫生工作的方针是：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。
（3）我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。卫生事业发展必须与国民经济和社会发展相协调，人民健康保障的福利水平必须与经济发展水平相适应。政府对发展卫生事业负有重要责任。各级政府要努力增加卫生投入，广泛动员社会各方面筹集发展卫生事业的资金，
公民个人也要逐步增加对自身医疗保健的投入。到本世纪末，争取全社会卫生总费用占国内生产总值的5％左右。
（4）卫生改革与发展应遵循以下基本原则：
坚持为人民服务的宗旨，正确处理社会效益和经济收益的关系，把社会效益放在首位。防止片面追求经济收益而忽视社会效益的倾向。
以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平，逐步满足人民群众多样化的需求。
发展卫生事业要从国情出发，合理配置资源，注重提高质量和效率。重点加强农村卫生、预防保健和中医药工作。因地制宜，分类指导，逐步缩小地区间差距。
举办医疗机构要以国家、集体为主，其他社会力量和个人为补充。
扩大对外开放，加强国际卫生领域的交流与合作，积极利用和借鉴国外先进科学技术和管理经验。
坚持社会主义物质文明和精神文明两手抓、两手都要硬。加强卫生行业职业道德建设，不断提高卫生队伍的思想道德素质和业务技术水平。
二、积极推进卫生改革
（5）卫生改革的目的在于增强卫生事业的活力，充分调动卫生机构和卫生人员的积极性，不断提高卫生服务的质量和效率，更好地为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。要适应社会主义市场经济的发展，遵循卫生事业发展的内在规律，逐步建立起宏观调控有力、微观运行富
有生机的新机制。
（6）改革城镇职工医疗保障制度。建立社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度，逐步扩大覆盖面，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障。保障水平要与社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。保险费用由国家、用人单位和职工个人三方合理负担。职工社会医疗保险实
行属地管理。要切实加强对医疗保险基金的管理和监督。建立对医患双方的制约机制，积极探索科学合理的支付方式，有效地控制医药费用不合理增长。
医疗机构和医务人员对于搞好职工医疗保障制度改革起着重要的作用，要积极参与改革，因病施治，合理检查，合理用药，遏制浪费。同时，政府要切实解决好医疗机构的补偿问题。
“九五”期间，要在搞好试点、总结经验的基础上，基本建立起城镇职工社会医疗保险制度，积极发展多种形式的补充医疗保险。
（7）改革卫生管理体制。各级卫生行政部门要转变职能，运用法律法规、方针政策、规划指导、信息服务和经济手段等，加强卫生行业管理。
要合理配置并充分利用现有的卫生资源，提高卫生资源利用效率。区域卫生规划是政府对卫生事业发展实行宏观调控的重要手段，它以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源实行统筹规划、合理配置。
市（地）级政府根据中央和省级人民政府制定的区域卫生规划指导原则和卫生资源配置标准制定当地区域卫生规划，并组织实施。卫生行政部门依据区域卫生规划，对区域内卫生发展实行政策指导、组织协调、监督检查；对现有卫生资源要逐步调整，新增卫生资源要严格审批管理。
企业卫生机构是卫生资源的重要组成部分，在深化企业改革过程中，要根据实际情况积极探索，逐步实现企业卫生机构社会化。
（8）改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。基层卫生机构要以社区、家庭为服务对象，开展疾病预防、常见病与多发病的诊治、医疗与伤残康复、健康教育、计划生育技术服务和妇女儿童与老年人、残疾人保健等工作。要把
社区医疗服务纳入职工医疗保险，建立双向转诊制度。有计划地分流医务人员和组织社会上的医务人员，在居民区开设卫生服务网点，并纳入社区卫生服务体系。
城市大医院主要从事急危重症和疑难病症的诊疗，结合临床实践开展医学教育和科研工作，不断提高医学科技水平，还要开发适宜技术，指导和培训基层卫生人员。
社会力量和个人办医实行自主经营，自负盈亏。政府对其积极引导，依法审批，严格监督管理。当前，要切实纠正“乱办医”的现象。
（9）改革卫生机构运行机制。卫生机构要通过改革和严格管理，建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的运行机制。
卫生机构实行并完善院（所、站）长负责制。要进一步扩大卫生机构的经营管理自主权。继续深化人事制度与分配制度改革，运用正确的政策导向、思想教育和经济手段，打破平均主义，调动广大卫生人员的积极性。
加快制定卫生机构设置、人员编制的标准，规范财政对卫生机构的投入，改革和完善卫生服务价格体系。调整医疗机构收入结构，降低药品收入在医疗机构收入中的比重，合理控制医药费用的增长幅度，医疗收支和药品收支实行分开核算、分别管理。
在保证完成基本卫生服务任务的前提下，医疗机构可开展与业务相关的服务，预防保健机构可以适当开展有偿服务，以适应不同层次的社会需求，同时要加强监督管理。
三、加强农村卫生工作，实现初级卫生保健规划目标
（10）农村卫生关系到保护农民健康和振兴农村经济的大局，各级党委和政府要高度重视，采取有力措施，切实予以加强。
初级卫生保健规划提出了到2000年不同地区农村卫生工作的主要任务和目标，落实初级卫生保健规划是做好农村卫生工作的关键。各级政府要把这项工作纳入国民经济和社会发展规划，实行目标管理，为小康县、乡、村建设创造必要的条件。
（11）积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用。举办合作医疗，要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。要通过宣传教育
，提高农民自我保健和互助共济意识，动员农民积极参加。要因地制宜地确定合作方式、筹资标准、报销比例，逐步提高保障水平。预防保健保偿制度作为一种合作形式应继续实行。要加强合作医疗的科学管理和民主监督，使农民真正受益。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形
式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。
（12）加强农村卫生组织建设，完善县、乡、村三级卫生服务网。合理确定卫生机构的规模和布局，调整结构和功能。切实办好县级医院，提高其综合服务能力。继续加强县级防疫、妇幼保健机构和乡镇卫生院三项建设工作，力争“九五”期间基本实现“一无三配套”（无危房，房
屋、人员、设备配套）的目标。乡镇卫生院要做好预防保健工作，努力提高医疗质量，重点加强急救和产科建设。村级卫生组织以集体办为主。乡、村卫生组织的经营管理形式可根据各地实际情况确定。健全农村的药品供应渠道，保证用药安全有效。
（13）巩固与提高农村基层卫生队伍。合理解决农村卫生人员待遇，村集体卫生组织的乡村医生收入不低于当地村干部的收入水平。通过多种形式培训，到2000年使全国80％的乡村医生达到中专水平。严禁非卫生技术人员进入卫生技术岗位。
医药卫生院校要做好定向招生和在职培训工作，为农村培养留得住、用得上的卫生技术人员。制定优惠政策，鼓励大专以上毕业生到县、乡卫生机构工作。
（14）建立城市卫生机构对口支授农村的制度，采取人员培训、技术指导、巡回医疗、设备支持等方式，帮助农村卫生机构提高服务能力。城市卫生技术人员在晋升主治医师和副主任医师之前，必须分别到县或乡卫生机构工作半年至1年。
（15）要高度重视并做好贫困地区和少数民族地区的卫生工作。各级政府要把卫生扶贫纳入当地扶贫计划，安排必要的扶贫资金，帮助这些地区重点解决基础卫生设施、改善饮水条件和防治地方病、传染病。要把扶持这些地区卫生事业发展作为财政转移支付的重要内容。鼓励发达地
区对口支援贫困地区和少数民族地区的卫生工作。
四、切实做好预防保健工作，深入开展爱国卫生运动
（16）各级政府对公共卫生和预防保健工作要全面负责，加强预防保健机构的建设，给予必要的投入，对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金。预防保健机构要做好社会群体的预防保健工作。医疗机构也要密切结合自身业务积极开展预防保健工作。要宣传动员群众，采取综
合措施，集中力量消灭或控制一些严重威胁人民健康的传染病和地方病；加强对经血液途径传播的疾病的预防和控制；积极开展对心脑血管疾病、肿瘤等慢性非传染性疾病的防治工作。增强对突发性事件引发的伤病及疾病暴发流行的应急能力。重视对境内外传染病发生和传播动向的监测。
（17）认真做好食品卫生、环境卫生、职业卫生、放射卫生和学校卫生工作。改善生活、生产、工作、学习、娱乐等场所卫生条件，加强环境卫生监测和职业病防治工作，保护人们的健康权益，不允许以污染环境、危害健康为代价片面追求经济增长。
（18）健康教育是公民素质教育的重要内容，要十分重视健康教育，提高广大人民群众的健康意识和自我保健能力，积极推进“九亿农民健康教育行动”。要普及医药科学知识，教育和引导人民群众破除迷信，摒弃陋习，积极参加全民健身活动，促进合理营养，养成良好的卫生习惯
和文明的生活方式，培养健康的心理素质。大力宣传和推广无偿献血。
（19）依法保护重点人群健康。加强妇幼保健工作，提高出生人口素质，降低婴幼儿死亡率、孕产妇死亡率，实现《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国妇女发展纲要》的目标。积极开展老年人保健、老年病防治和伤残预防、残疾人康复工作。
（20）爱国卫生运动是我国发动群众参与卫生工作的一种好形式。在城市继续开展创建卫生城市活动，提高城市的现代化管理水平，增强市民的卫生文明意识，促进文明城市建设。在农村继续以改水改厕为重点，带动环境卫生的整治，预防和减少疾病发生，促进文明村镇建设。城乡
都要坚持开展除“四害”（蚊子、苍蝇、老鼠、蟑螂）活动。
五、中西医并重，发展中医药
（21）中医药是中华民族优秀的传统文化，是我国卫生事业的重要组成部分，独具特色和优势。我国传统医药与现代医药互相补充，共同承担保护和增进人民健康的任务。各级党委和政府要认真贯彻中西医并重的方针，加强对中医药工作的领导，逐步增加投入，为中医药发展创造良
好的物质条件。中西医要加强团结，互相学习，取长补短，共同提高，促进中西医结合。
各民族医药是中华民族传统医药的组成部分，要努力发掘、整理、总结、提高，充分发挥其保护各族人民健康的作用。
（22）正确处理继承与创新的关系，既要认真继承中医药的特色和优势，又要勇于创新，积极利用现代科学技术，促进中医药理论和实践的发展，实现中医药现代化。坚持“双百”方针，繁荣中医药学术。
中医医疗机构要加强特色专科建设，改善技术装备条件，拓宽服务领域，不断满足人民群众对中医药的需求。注重发挥中医药在农村卫生工作中的优势和作用。
根据中医药发展需要，积极培养中医药各类专业人才，努力造就新一代名中医。认真总结高等中医药院校的办学经验，不断深化改革，办好现有高等中医药院校。继续做好名老中医药专家学术思想和经验的继承工作。加强对重大疾病防治、中药生产关键技术、中医复方以及基础理论的
研究，力争有新的突破，整体学术水平有新的提高。积极创造条件，使中医药更广泛地走向世界。
（23）积极发展中药产业，推进中药生产现代化。改革、完善中药材生产组织管理形式，实行优惠政策，保护和开发中药资源。积极进行中药生产企业改革，逐步实现集约化、规模化。中药经营要按照少环节、多形式、渠道清晰、行为规范的原则，逐步形成统一、开放、竞争、有序
的流通体制。加快制定中药的质量标准，促进中药生产和质量的科学管理。
六、推动科技进步，加强队伍建设
（24）贯彻科学技术是第一生产力的思想。针对严重危害我国人民健康的疾病，在关键性应用研究、高科技研究、医学基础性研究等方面，突出重点，集中力量攻关，力求有新的突破，使我国卫生领域的主要学科和关键技术逐步接近或达到国际先进水平。
深化卫生科技体制改革，优化结构，分流人员，增强卫生科研机构的活力。保证重点卫生研究机构和重点学科、实验室的投入和建设。促进卫生科技与防病治病相结合，加快科技成果的转化和应用，大力推广适宜技术。高度重视科技信息的开发、利用和传播，加强信息管理。
扩大卫生领域的国际交流与合作。通过双边、多边、官方、民间等多种形式，积极引进先进技术、智力和管理经验。做好卫生援外工作。
（25）办好医学教育，培养一支适应社会需求、结构合理、德才兼备的专业卫生队伍。深化高等医学教育改革，提高教育质量和办学效益。完善研究生培养和学位制度以及继续教育制度。临床医生的培养既要注重基础理论，更要注重临床综合技能。加快发展全科医学，培养全科医生
。高度重视卫生管理人才的培养，造就一批适应卫生事业发展的职业化管理队伍。重视学术带头人与技术带头人的培养，努力创造条件，使优秀人才尤其是中青年人才能脱颖而出。鼓励留居海外的卫生科技人员回国工作或以各种形式为祖国服务。
中等医学专业教育要根据社会需求调整专业，重点做好农村卫生队伍的正规化培养工作。对社会举办的医药专业学校，教育和卫生部门要严格审批，加强管理。
各级各类卫生专业教育，都要突出职业道德教育，为全面提高卫生队伍素质打好基础。
要建立医师、药师等专业技术人员执业资格制度。不断完善城乡卫生技术职称评定和职务聘任工作。
（26）加强职业道德教育，开展创建文明行业活动。教育广大卫生人员弘扬白求恩精神，树立救死扶伤、忠于职守，爱岗敬业、满腔热忱，开拓进取、精益求精，乐于奉献、文明行医的行业风尚，自觉抵制拜金主义、个人主义及一切有损于群众利益的行为。开展创建文明行业活动，
要同解决人民群众普遍关心的实际问题和促进卫生改革与发展相结合，持之以恒，务求实效。对模范卫生工作者和先进集体要大力宣传、表彰奖励。要完善内部监察和社会监督制度，坚决纠正行业不正之风。
七、加强药品管理，促进医、药协调发展
（27）药品是防病治病、保护人民健康的特殊商品。必须依法加强对药品研制、生产、流通、价格、广告及使用等各个环节的管理，严格质量监督，切实保证人民用药安全有效。国家建立并完善基本药物制度、处方药与非处方药分类管理制度和中央与省两级医药储备制度。
积极探索药品管理体制改革，逐步形成统一、权威、高效的管理体制。
（28）制定医药发展规划，使医药产业与卫生事业协调发展。加强宏观管理，调整医药企业结构和产品结构。国有大中型医药生产企业要建立现代企业制度，并形成规模经济。严格按照药品生产经营质量管理规范，加快医药生产经营企业的技术改造，加强科学管理。鼓励和支持新药
研究与开发，增强我国医药产品在国内外市场的竞争能力。
（29）改进和加强药品价格管理。国家制定药品价格政策，实行分类管理。要限定最高价格，控制利润率。对纳入国家基本药物目录和质优价廉的药品，制定鼓励生产流通的政策。加强对进口药品的审批与价格管理。
（30）整顿与规范药品流通秩序。加强对药品经营、销售的管理，严厉打击制售假劣药品的违法犯罪行为，坚决取缔非法药品市场和商业营销点，坚决制止药品购销活动中给予和收受回扣等违法行为。药品经销机构要自觉抵制各种不正当竞争行为，提供让人民放心满意的服务。
（31）重视并积极支持医疗仪器、医疗设备、医用材料、医用装置的研制、开发，提高质量，加强生产与使用的监督、管理。
八、完善卫生经济政策，增加卫生投入
（32）中央和地方政府对卫生事业的投入，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度。积极拓宽卫生筹资渠道，广泛动员和筹集社会各方面的资金，发展卫生事业。
公立卫生机构是非营利性公益事业单位，继续享受税、费优惠政策，地方政府要切实解决其社会负担过重的问题。
政府举办的各类卫生机构的基本建设及大型设备的购置、维修，由政府按区域卫生规划的要求给予安排；离退休人员费用和卫生人员的医疗保险费按国家规定予以保证。预防保健机构的人员经费和基本预防保健业务经费由财政预算安排，其有偿服务收入纳入预算管理，不冲抵财政拨款
。卫生执法监督工作的费用由财政予以保证，实行“收支两条线”。医疗机构的经常性支出通过提供服务取得部分补偿，政府根据医疗机构的不同情况及其承担的任务，对人员经费给予一定比例的补助，对重点学科发展给予必要的补助。乡镇卫生院及贫困地区卫生机构的补助水平要适当提
高。
对农村卫生、预防保健、中医药等重点领域，中央政府继续保留并逐步增加专项资金；地方政府也要相应增加投入。
（33）采取多种形式，多渠道筹集卫生资金。国家制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会团体和个人自愿捐资，支持卫生事业。建立基金会，对无支付能力的危急患者实行医疗救助。
农村乡统筹要有一定数额用于农村卫生工作，村提留要有一定数额用于合作医疗，乡镇企业和其他乡村集体经济的收入也要支持农村卫生工作与合作医疗，具体筹资办法和比例由地方政府或集体经济组织确定。农民自愿缴纳的合作医疗费，属于农民个人消费性支出，不计入乡统筹、村
提留。
各地还可因地制宜开拓其他筹资渠道。欢迎境外友好团体和人士支持我国卫生事业。
（34）完善政府对卫生服务价格的管理。要区别卫生服务性质，实行不同的作价原则。基本医疗服务按照扣除财政经常性补助的成本定价，非基本医疗服务按照略高于成本定价，供自愿选择的特需服务价格放宽。不同级别的医疗机构收费标准要适当拉开，引导患者合理分流。当前，
要增设并提高技术劳务收费项目和收费标准，降低大型设备检查治疗项目过高的收费标准。建立能适应物价变动的卫生服务价格调整机制及有效的管理和监督制度。适当下放卫生服务价格管理权限。各级政府要把卫生服务价格改革纳入计划，分步实施，争取在二三年内解决当前存在的卫生
服务价格不合理问题。
（35）卫生机构要加强经济管理，勤俭办卫生事业。要健全财务管理规章制度，改进核算办法，完善劳动收入分配制度，规范财务行为，提高财会队伍素质，不断提高卫生经费使用效益。加强审计和财政监督。
九、切实加强党和政府对卫生工作的领导
（36）党和政府的领导是发展卫生事业的根本保证。卫生健康、生老病死涉及到每个家庭和个人的切身利益，各级党委和政府要把卫生工作摆上重要议事日程，作为关心群众疾苦、密切党群关系、促进经济和社会发展的大事来抓，每年至少讨论一两次。要把卫生改革与发展列入国民
经济和社会发展总体规划，同步实施，并切实解决卫生工作中的实际困难和问题，努力为卫生改革与发展创造必要条件。各有关部门要认真履行职责，密切配合，共同做好卫生工作。
加强党的建设。充分发挥基层党组织的政治核心作用和共产党员的先锋模范作用，有针对性地做好卫生队伍的思想政治工作。党员领导干部要密切联系群众，以身作则，廉洁奉公。
（37）卫生工作实行分级负责、分级管理，合理划分中央和地方的事权。中央政府领导全国卫生工作，主要负责制定卫生法规、政策和国家卫生事业规划，指导和协调解决全国性的或跨省区的重大卫生问题，并运用各种方式帮助地方发展卫生事业。各级地方政府对本地区卫生工作全
面负责，将其作为领导干部任期目标责任制和政绩考核的重要内容。各级政府要定期向同级人民代表大会报告卫生改革与发展情况，并接受监督与指导。
（38）推进卫生法制建设。要加快卫生立法步伐，完善以公共卫生、与健康相关产品、卫生机构和专业人员的监督管理为主要内容的卫生法律、法规，建立健全相配套的各类卫生标准。加强卫生法制的宣传教育，增强公民卫生法制意识。
各级政府要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监督体制，调整并充实执法监督力量，不断提高卫生执法监督队伍素质，保证公正执法。努力改善执法监督条件和技术手段，提高技术仲裁能力。坚决打击和惩处各种违法行为。
（39）各级党委和政府要关心和爱护广大卫生人员，提高他们的社会地位，改善他们的工作、学习和生活条件，解决好他们的工资待遇、住房等实际问题，充分调动他们的积极性。
要从政治上关心中青年卫生人员的成长，把德才兼备、具有管理和领导才能的中青年卫生人员，选拔到各级领导岗位上来。同时，要注意发挥老卫生人员的作用。
要在全社会形成尊重医学科学、尊重卫生人员的社会风气，建立起良好的医患关系，依法保护医患双方的合法权益。
（40）中国人民解放军和中国人民武装警察部队的卫生工作，担负着保护和增进全体官兵身体健康、保障国防建设和军事任务顺利完成的特殊使命，并具有为人民群众服务、支援地方卫生工作的光荣传统。要加强领导，保证各项卫生工作任务的落实和国家卫生法律的实施。
各地区、各部门要根据本决定的精神，结合各自的实际情况，制定深化卫生改革、加快卫生发展的计划和措施，并狠抓落实，不断提高我国各族人民的健康水平。
1997年1月15日
《物权法》背景下的房屋拆迁法律制度探析
党世强
纵观城市发展史，可以说没有拆迁就没有城市的发展。千百年来，城市都是在建设-拆迁-建设的循环往复中前进发展。城市建设离不开拆迁，这是城市新陈代谢的需要。房屋拆迁关系到公民财产权的自由、限制和保护，因而众人关注，以《城市房屋拆迁管理条例》为主要体系建立起来的拆迁模式存在越来越多的诟病。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对房屋拆迁的模式进行了全新的定位与规制。在《物权法》中明确规定了对公民私有财产权的保护，堪称法治与民权的进步。近几年来城市房屋拆迁纠纷不断，侵犯公民合法财产的事件也时有发生。而其中备受关注的对公民财产征收、征用的程序及补偿问题由于“重庆钉子户”事件的发生则更加凸显。本文在分析拆迁的含义及其拆迁行为的法律性质的基础上，就现行《物权法》及其相关法律法规中关于房屋拆迁存在的立法缺陷进行深入、细致的分析，并提出立法完善建议，以期对这一关系社会广大群体利益的民生问题得以走向成熟、完善。
一、 拆迁的含义及我国现行法律规定
（一）拆迁的含义
所谓拆迁，是指拆除原有的建筑物，居民迁移到别处 。由此可见拆迁包含两层意思：一是房屋的拆除，二是人的迁移。在生活中存在两类拆迁情形，一类是当事人在领取建设规划许可证后，自行将原有建筑物拆除，建造新的建筑物；另一类是一方当事人领取拆迁许可证后，将另一方当事人的建筑物拆除，将另一方当事人迁移到别处并进行补偿安置。其主要区别在于：前一类拆迁不涉及补偿安置，而后一类则应对当事人进行补偿安置。我们通常所说的拆迁是指第二类拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”即《拆迁条例》中所说的拆迁也是指第二类拆迁。本文中所称拆迁，亦是指第二类拆迁。拆迁改变了房屋的所有权，拆迁的实质是征收。人们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，尔后将该房屋拆除 。
（二）关于拆迁问题的相关法律规定
长期以来我国在城市房屋拆迁过程中一直沿用《城市房屋拆迁管理条例》，其中最大的诟病是对于征收方式上没有区分政府征收行为与开发商的商业拆迁行为，以至于被拆迁人的切身利益得不到有效的保护。《物权法》的出台将无疑将使《城市房屋拆迁管理条例》中所确定的城镇房屋拆迁模式将得到新的审视与修正。最终使得政府的行政征收行为与开发商的商业拆迁行为得以区分并适用不同的规则与标准。前者恪守公共利益原则，后者则贯彻契约自由的精神。如此则将有利于被拆迁人合法权益的保护及社会的和谐。
《物权法》中涉及房屋拆迁的有关征收或征用法律规范主要有第四十二条、四十三条、四十四条和一百四十八。第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。第四十三条规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
二、拆迁行为的法律性质解析
关于城市房屋拆迁行为的法律性质，在理论界与实务界备受争议。传统观点认为拆迁行为是在政府主导下的行政行为。这一观点被大多数学者和司法界人士所认同，以此为理论支撑和指导的房屋拆迁行为便为政府的单方法律行为，房屋拆迁相对人的异议权得不到相应的保障，由此而导致的其合法权益屡屡受到侵犯。下文中将在分析对这一行为性质传统认识的基础上对其进行重新定位，力求更为准确的把握房屋拆迁行为的法律性质，以此指导房屋拆迁行为的相关立法及司法实务。
（一）拆迁行为的行政性
传统观点认为拆迁涉及的是行政法律关系。要弄清楚拆迁所涉及的法律关系，必须分析被拆迁人和行政管理机关的关系。我们知道，拆迁人在拆迁房屋之前，首先要对建设项目报批，有偿购买国有土地使用权，也就是向政府交付土地出让金。拆迁人只有在获得土地使用权之后，才能进行项目开发。但假如拆迁人不能和被拆迁人达成协议，后者不愿搬走的话，由于拆迁人并不具有行政机关的强制力，土地使用权也就变成废纸一张。所以，政府在出让土地以后，必须以其行政权保证拆迁得以顺利进行。房屋拆迁的程序是由法规、地方规章规定的，拆迁申请的内容需要政府审批，拆迁补偿的标准要由政府制定，争议的裁定由政府作出，实施作业由政府指定的单位负责，或者干脆由政府设立的公司或"拆迁办"完成。对于拒不配合的被拆迁人由行政机关如公安局等采取强制措施。整个过程都以政府的行政强制力为后盾的。最为重要、也是最为关键的是，拆迁是政府转让土地的直接后果，是行政行为所追求的后果。实际上不管被拆迁人愿意不愿意，最终被拆是肯定的。在拆迁过程中，拆迁人是作为行政机关的代理人身份出现的。所以我们只能认为，这个不平等的、以行政法规为依据的法律关系是行政法律关系。所谓行政法律关系，是指由行政法所调整的具有行政权利义务内容的行政关系。行政法律关系的突出特点是它的不平等性。这种不平等性使被拆迁人的应得利益得不到保障，被拆迁人的权益得不到公正、合理的对待，由此而使其成为“推土机”前的弱势群体，面对强大的国家机器只能忍气吞声。
（二）拆迁行为性质的重新定位
《城市房屋拆迁管理条例》第 13 条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”最高人民法院法复[1996]12 号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”虽然拆迁协议离民法和合同法规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远，因而不属于完整意义上的民事合同。但是只有恢复房屋拆迁补偿安置协议的民事法律属性，才有利于平等地保护拆迁当事人的合法权益，保障双方当事人利益最大化的实现。因而对于房屋拆迁的法律性质归属应定位于民事行为更为合理，更加符合公平、公正的基本法律原则。
三、《物权法》确定的拆迁模式及其意义
《物权法》立法进程中对于拆迁条款归入征收范畴的调整，既符合城市房屋拆迁行为的本质属性，也是从形式法治向实质法治转变的根本要求和必然产物。因此，《物权法》对拆迁条款的重新定位调整实质上是体现宪法基本理念并具体实施宪法财产征收条款的重要举措，具有非常积极的宪法意义。同时，《物权法》拆迁条款的重新定位，直接为调整《城市房屋拆迁管理条例》提供了法律依据，也为解决现行城市房屋拆迁制度的症结揭示了制度拓展的空间，体现了《物权法》立法对社会热议的拆迁问题的及时回应。《物权法》使房屋拆迁体系趋于完善。在《物权法》实施以前，拆迁工作的主要法律依据是根据国务院于2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，没有足够深的法律渊源作为法律支撑，并且《城市房屋拆迁管理条例》与宪法关于保护公民私有财产的立法原则不相匹配，同时与《立法法》、《民法通则》等其他部门法法理上相抵触，导致了拆迁工作在行使其行政权的过程中遭遇抵触。《物权法》的出台赋予了拆迁工作新的法律意义，从法律的根源上解决了拆迁过程中法律意识形态问题，同时《物权法》也与其他部门法相配套，提高了拆迁工作的法律地位，增强了拆迁工作的合法性，使拆迁的法律体系上下一致，并行不悖。
四、《物权法》对房屋拆迁制度的设计缺陷
（一）公共利益的界定标准不明确
我国台湾学者陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。现实生活中， 正由于公共利益概念的模糊和不确定性， 往往成为政府滥用权力的一个借口， 甚至在政企不分的情况下，政府及其公务人员把企业利益说成公共利益糊弄老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。而事实上，对公共利益的解释在行政机关那里已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前， 相对人变得很无奈。而且即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，相对人也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。他们有的忍气吞声， 有的以暴力反击， 有的采取自焚等极端的方式来抗议。由此引发政府公信力下降和社会不稳定等一系列问题。而实际上，公共利益是为了保证私人利益的最大化而存在的。公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。”每个人都是其自身利益的最佳判断者，都有权利追求自身利益最大化的自由。因此，人们才从理性的角度选择了公共利益，并且为了维护公共利益而选择了公共权力。从这一角度来讲， 公共利益构成了公共权力行使的道德基础和伦理基础。因此笔者认为， 有必要对公共利益作出相对明确的界定。
《物权法》规定，出于社会公共利益需要可以征收私人财产，但是并没有具体列举哪些叫社会公共利益需要，也没有对社会公共利益需要的判定规定明确的程序。因此，目前物权法关于拆迁的内容在实践中如何运用还是十分笼统的，需要实务中逐步完善。
1、什么是公共利益
《物权法》第四十二条规定了为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。该条确立了一个原则是物的权利人只有在公共利益需要的前提下，才无条件的将物权转让给国家；对于非公共利益的商业拆迁，物的权利人可以自主决定是否转让自己的物权。这无疑是历史的巨大进步，但是该法未对公共利益进行界定，却是一个重要的遗憾，因为目前公共利益在有些情况下难以界定，征收属于公权力而不界定公共利益就无法实现立法目的，将严重侵犯物的权利人合法利益。
2、谁来界定公共利益
《物权法》没有界定公共利益，今后的公共利益界定或者由立法部门对《物权法》进行修订或者司法部门根据《物权法》的适用情况制定司法解释。但这两种都面临一个严重的滞后性，不能有效的维护权利人的合法权益。比较可靠的是法院在审理案件中依据《物权法》的规定及案件情况及时界定公共利益了，这符合实际情况，但这需要法院具有很高的中立性，不能被任何力量干扰，公正的行使司法审查裁判权。
（二）由城市房屋拆迁原则所体现的相关立法精神很难保护动迁户的合法利益。
一部法律的制定必然有相应的法律原则作为指导，立法指导原则在一定程度上体现了这部法律的立法目的与根本。因而关于房屋拆迁的有关法律法规，其立法指导思想与立法原则对于这部法律所体现的基本价值取向具有十分重要的意义。我国城市房屋拆迁的原则有“符合城市规划的原则；有利于城市旧区改造和生态环境改造的原则；保护文物古迹的原则”，而没有保证被拆迁人合法利益得到合理补偿的原则。《物权法》中也没有涉及房屋拆迁对被拆迁人的财产平等保护原则，处处体现了国家利益和社会经济建设的效率优先的原则而忽视了立法所追求的公平、正义、合理的理念。
（三）法律规定的拆迁程序中过于强调政府管理部门的行政权而忽视了群众的参与权，特别是与拆迁休戚相关的被拆迁者，使得本就无力的程序更是化为乌有。
无论从《城市房屋拆迁管理条例》还是《物权法》的相关规定来看，都没有关于被拆迁人的参与权的规定。绝对的权力导致绝对的腐败。要减少拆迁腐败，最主要的方法就是要扩大人民群众特别是拆迁户的参与权。被拆迁房屋的价格评估必须走市场的道路，由中立的价格评估事务所进行。评估机构应当在有政府代表、拆迁户代表的参与下，公开进行听证做出评估，而不应由少数人说了算。
五、房屋拆迁制度的立法完善建议
（一）城市房屋拆迁的公共利益标准须加以明确
就社会发展的现实来看，将商业利益的开发简单地界定为不属于公共利益，似乎矫枉过正，我们可以想象，如果将商业开发均界定为非公共利益，必然会产生城市发展受阻，拆迁补偿难以公平进行的局面，进而可能影响社会经济的发展。由此可以看出，《城市房屋拆迁条例》的修改，除了要符合《物权法》和《房地产管理法》的规定外，更需要规定什么情况属于为了公共利益进行拆迁补偿？如果发生争议，公共利益的认定程序如何？笔者个人认为，最起码应该从以下几个方面，确定公共利益：其一，国家因修建铁路、公路、医院、学校公共娱乐场所、绿地等为全体居民利益而征收房屋的，属于为公共利益。其二，公共利益并不一定完全表现为国家利益和单一领域的利益。如果国家利益产生了损害国家的行为，或者单一领域的利益影响了更大领域的发展，不应认定为公共利益；相反，如果局部利益符合整体发展，应该认定为符合公共利益。其三，符合城市总体规划，符合城市发展，不存在重复性建设，能够为城市带来较大的经济效益，国家可以在一定时间内向居民公布，并据此以符合公共利益征收。其四，公共利益不能简单地理解为居民做好事、做善事。许多公共利益的视线，对于部分个体而言，可能存在着一定的伤害，判断是否符合公共利益，关键是是否符合公共，而只有在符合公众利益的前提下，才能考虑平衡个体差异。其五，赋予法官最终确定是否属于公共利益的权利。主要赋予法官依职权在审理涉及公共利益的案件中，有权确定调查对象和调查群体，并以据调查结果作出最终的判决。
这样一来，可以在一定程度上区分商业利益和公共利益，既保证了城市建设的需要，又保护了居民的利益；既维护了一定程度上商业开发过程中大多数人的利益，又充分保护了居民行使权力，从而制订出即符合《宪法》、《物权法》公共利益的规定，又从现实社会保证法律促进市场经济的进一步发展。
（二）切实保护拆迁期间的被拆迁人的利益
